La Loi autorisant certains emprunts et les mesures de la dette fédérale

Consulter le rapport
La Loi autorisant certains emprunts et les mesures de la dette fédérale.pdf

Résumé
À la suite de récentes modifications apportées à la Loi sur l’administration financière, le gouvernement du Canada doit désormais obtenir l’aval du Parlement afin de contracter des dettes sur les marchés. Le gouvernement s’est conformé à cette prescription en créant la Loi autorisant certains emprunts, entrée en vigueur le 23 novembre 2017. S’il était nécessaire d’obtenir l’approbation du Parlement pour augmenter les limites d’emprunt annuelles avant 2007, la Loi autorisant certains emprunts comporte trois éléments inédits dans le cadre budgétaire fédéral :

  • elle fixe un montant maximal sur le stock total de la dette contractée sur les marchés du gouvernement du Canada;
  • elle fixe un montant maximal sur les emprunts par les sociétés d’État entreprises mandataires;
  • elle oblige le gouvernement à faire un rapport au Parlement sur l’état de l’emprunt en ce qui concerne le montant maximal dans les trois ans suivant l’entrée en vigueur de la Loi, même si on ne s’attend pas à ce que la limite augmente.

Les parlementaires étudient donc aux fins du vote un nouvel agrégat d’endettement qui n’était pas publié auparavant : la dette contractée sur les marchés du gouvernement et des sociétés d’État mandataires. Comme exposé dans la Stratégie de gestion de la dette pour 2018-2019 du gouvernement du Canada, on prévoit que la dette atteindra 1 066 milliards de dollars en 2018‑2019.

La préparation du présent rapport visait à dissiper deux questions qui ont semé la confusion en comité et au cours des débats suivant le dépôt du budget de 2018 :

  1. Comment a-t-on calculé ce nouvel agrégat d’endettement?
  2. Comment devrait-on s’en servir pour examiner les emprunts publics?

Le montant d’emprunt maximal de 1 168 milliards de dollars constitue la somme de trois éléments :

  1. Le total du cumulatif de la dette fédérale contractée sur les marchés par le passé et des montants projetés pour les trois exercices financiers allant de 2017‑2018 à 2019‑2020. Ce total comprend les emprunts effectués pour le compte des sociétés d’État consolidées, ainsi que les emprunts de ces sociétés auprès de tiers. Cet élément s’élevait à 794 milliards, soit 68 % du montant d’emprunt maximal.
  2. Le total du cumulatif des emprunts des sociétés d’État entreprises mandataires contractés par le passé et des montants projetés pour les trois exercices financiers allant de 2017‑2018 à 2019‑2020. Ces sociétés vendent des biens et services à des parties non gouvernementales selon un modèle d’affaires viable sans crédits parlementaires, mais les lois qui les constituent leur confèrent le statut de mandataire de la Couronne (ce qui signifie que le gouvernement est juridiquement responsable du remboursement de leur dette en cas de défaut de paiement). Cet élément s’élevait à 319 milliards de dollars, soit 27 % du montant maximal.
  3. Une réserve pour imprévus de 5 %, soit 56 milliards de dollars.

Cette mesure de la dette est appropriée, aux termes de la Loi autorisant certains emprunts, en tant que mesure des emprunts contractés sur les marchés dont le gouvernement du Canada est au bout du compte juridiquement responsable. Toutefois, aucune mesure unique de la dette ne fournira un tableau complet des finances du gouvernement.

Par exemple, elle ne rend pas compte d’aspects importants des finances gouvernementales, tels que :

  • les engagements au titre des régimes de retraite et d’avantages sociaux de la fonction publique;
  • l’apport des liquidités à la situation financière du gouvernement;
  • la pression exercée ou la marge dégagée par l’évolution démographique sur les revenus et dépenses futurs des engagements actuels au titre des politiques;
  • la taille et la capacité de l’économie à assurer le service de la dette publique grâce aux impôts et aux taxes.

Les mesures conventionnelles de la dette avec lesquelles les parlementaires sont familiers et qui apparaissent dans les États financiers consolidés du Canada conviennent mieux à cette tâche.

Par exemple, le passif global rend compte des obligations comptabilisées du gouvernement au titre des régimes de retraite et d’avantages sociaux de la fonction publique.

La dette nette rend compte tant des obligations au titre des régimes de retraite et d’avantages sociaux que de l’apport des liquidités à la situation financière du gouvernement.

Enfin, l’indicateur que privilégie le DPB pour évaluer la viabilité financière globale du gouvernement — l’écart financier — couvre tous ces aspects. L’écart financier mesure le changement dans les recettes, les dépenses de programme, ou la combinaison des deux, nécessaire pour stabiliser le ratio de la dette nette du gouvernement au PIB à son niveau actuel, compte tenu des engagements au titre des politiques et des tendances démographiques. Le DPB continuera d’estimer l’écart fiscal et de le publier dans le Rapport sur la viabilité financière annuel en tant que mesure clé de la viabilité des finances gouvernementales.