Mise à jour : Coûts du congé du gouvernement fédéral lié à la pandémie de COVID-19

Le 24 juillet 2020, le directeur parlementaire du budget (DPB) a présenté un rapport sur les coûts relatifs à la politique du gouvernement consistant à permettre à ses employés d’utiliser le code de congé spécial 699 (autres congés payés)[i]. En fonction d’une directive du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT), on a permis aux employés de demander un congé 699 pour des motifs divers, y compris le fait d’être atteint de la COVID-19, d’avoir à se placer en quarantaine, de ne pas avoir accès à la technologie nécessaire à son travail, ou de devoir prendre soin de personnes à charge.

Par la suite, en réponse à la demande d’information IR0504 (juillet 2020), le gouvernement nous a fait parvenir de nouvelles données que nous avons utilisées pour publier des mises à jour sur l’évolution de ces coûts[ii]. Les plus récentes données fournies au DPB le 1er février 2021 visent la période du 15 mars au 30 novembre 2020 et concernent 86 des 90 entités de l’administration publique fédérale énumérées aux annexes I, IV et V de la Loi sur la gestion des finances publiques. Ces 86 entités représentent 99 % des fonctionnaires fédéraux employés au 30 novembre 2020.

La tendance que nous avions constatée s’est maintenue : l’utilisation du congé 699 continue de baisser (figure 1). Après avoir atteint un sommet de 1,72 million d’heures au cours de la semaine se terminant le 5 avril, le nombre d’heures de congé hebdomadaires a diminué de 97 %, pour s’établir à 51 000 heures au cours de la dernière semaine de novembre. Le 22 octobre 2020, la dirigeante principale des ressources humaines au Secrétariat du Conseil du Trésor a publié une nouvelle directive sur le congé 699 selon laquelle il sera accordé au cas par cas et en général seulement après que l’employé aura d’abord utilisé d’autres congés payés pertinents[iii]. Cette nouvelle directive est entrée en vigueur le 9 novembre 2020. Les données indiquent que pendant les quatre semaines précédentes (du 12 octobre au 8 novembre 2020), le nombre d’heures hebdomadaires de congé 699 a été relativement stable, à un peu plus de 100 000. Au cours des trois semaines qui ont suivi (du 9 au 29 novembre 2020), le nombre a diminué de moitié, pour s’établir à un peu plus de 50 000 heures par semaine.

Figure 1 : Répartition hebdomadaire des congés 699

Figure 1 : Répartition hebdomadaire des congés 699

Sources : Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada et calculs du DPB

Ainsi que nous l’avons expliqué dans les rapports antérieurs, les pointes dans les données hebdomadaires sont attribuables à une tendance selon laquelle les congés sont inscrits à la fin du mois, plutôt qu’au moment où ils sont pris, et les creux sont associés à des jours fériés. Par conséquent, la ligne hachurée dans la figure 1 illustre le nombre moyen d’heures de congé par jour ouvrable, et la ligne pointillée correspond à une moyenne mobile sur quatre semaines qui représente mieux ce qu’aurait été l’utilisation hebdomadaire du congé 699 sans cette anomalie de fin de mois.

Comme nous l’avions souligné auparavant, de nombreuses entités ont probablement sous-déclaré l’utilisation du code 699. Chaque fois que le SCT nous a envoyé de nouvelles données, le nombre d’heures déclarées avait augmenté. Par exemple, les données que le DPB a reçues le 10 juillet 2020 faisaient état d’une hausse de 9 % du total des heures déclarées entre mars et le 31 mai 2020 par rapport aux données fournies le 11 juin 2020 pour la même période. La figure 2 illustre l’évolution des heures hebdomadaires déclarées entre mars et juillet 2020 au fil des mises à jour transmises au DPB. L’augmentation d’une mise à jour à l’autre est attribuable principalement à l’inclusion d’entités additionnelles. En juin 2020, le SCT a fourni des données sur 62 des 90 entités; ce nombre est passé à 86 en février 2021.

Figure 2 : Nombre total d’heures de congé 699 déclarées selon les blocs de données successifs fournis par le SCT

Figure 2 : Nombre total d’heures de congé 699 déclarées selon les blocs de données successifs fournis par le SCT

Source : Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada

Le nombre d’heures déclarées dans chaque mise à jour par les 43 entités pour lesquelles le SCT a fourni des données individuelles en juin 2020 a néanmoins augmenté[iv]. La figure 3 présente l’évolution du nombre total d’heures de congé 699 déclarées entre le 15 mars et le 31 mai 2020 (soit la période visée par le bloc de données initial fourni par le SCT) par les 43 entités pour lesquelles des données individuelles avaient été fournies dans le premier bloc de données. Comme le montre la figure, ce nombre est passé de 10,7 millions d’heures à près de 12 millions d’heures dans le plus récent bloc de données, soit une augmentation de 12 %. Cela indique que les entités continuaient d’actualiser le nombre d’heures consignées entre mars et mai plusieurs mois plus tard.

Figure 3 : Nombre total des heures de congé 699 utilisées entre le 15 mars et le 31 mai 2020 dans les 43 entités comprises dans le premier bloc de données, par bloc de données

Figure 3 : Nombre total des heures de congé 699 utilisées entre le 15 mars et le 31 mai 2020 dans les 43 entités comprises dans le premier bloc de données, par bloc de données

Sources : Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada et calculs du DPB
Note : Les flèches illustrent le changement en pourcentage d’une mise à jour à la suivante.

Ainsi que le mentionnaient les rapports précédents, le SCT n’a pas pu nous communiquer les dépenses en personnel réelles pour la période visée. Le DPB s’est basé sur les données de 2018-2019 sur les dépenses en personnel obtenues en réponse à la demande d’information IR0074 pour évaluer à près de 1,2 milliard de dollars le coût des congés 699 pris entre mars et novembre 2020, cotisations de retraite et autres avantages sociaux compris[v]. Ce calcul inclut une extrapolation par le DPB des coûts pour les ministères pour lesquels aucune donnée n’est disponible. À noter que des syndicats de fonctionnaires ont déposé des griefs de principe auprès du gouvernement concernant la nouvelle directive entrée en vigueur en novembre[vi]. Selon les résultats du litige, les coûts liés au congé 699 pour novembre (voir le tableau 1) pourraient être sensiblement plus élevés. Dans l’ensemble, les coûts présentés ci-dessous n’entraînent pas de dépenses additionnelles pour le gouvernement fédéral, mais représentent plutôt des heures de production perdues. Si, par contre, les employés ont gain de cause à la suite de leurs griefs de principe, le règlement pourrait occasionner des dépenses additionnelles pour le gouvernement.

Tableau 1 : Estimation du coût des congés 699 du 15 mars au 30 novembre 2020

Estimation du coût

(M$)

Nombre d’employés

Dépense moyenne par employé ($)

Mars

201,2

65 755

3 059

Avril

321,0

73 655

4 358

Mai

240,3

64 574

3 722

Juin

168,3

49 864

3 375

Juillet

98,9

31 756

3 113

Août

52,0

21 257

2 445

Septembre

41,5

20 385

2 034

Octobre

35,9

15 670

2 290

Novembre

17,8

9 137

1 949

Total

1 176,8

118 108

9 963

Sources : Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada et calculs du DPB
Note : Le nombre d’employés correspond au nombre d’employés différents qui ont demandé au moins un type de congé 699 lié à la COVID chaque mois. Le total indique le nombre d’employés différents qui ont demandé au moins un type de congé 699 lié à la COVID depuis le 15 mars 2020 et n’égale pas la somme des chiffres mensuels, puisque les mêmes employés peuvent avoir utilisé le code plusieurs fois au cours de la période.

Le coût total que montre le tableau 1 représente une augmentation de 9 % par rapport à notre estimation antérieure. La quasi-totalité de l’augmentation (99,9 %) est attribuable aux données pour des mois additionnels (de septembre à novembre). Moins de 0,1 % de l’augmentation résulte de rajustements à la hausse des données pour la période visée par notre dernière mise à jour. À noter que les totaux mensuels dans le tableau 1 ne sont pas comparables à ceux présentés dans notre dernière mise à jour. Dans les blocs de données antérieurs, le SCT calculait les totaux mensuels en additionnant les totaux hebdomadaires à la fin de chacune des semaines d’un mois donné. Par exemple, la semaine du 27 avril au 3 mai 2020 était comptée dans le total mensuel du mois de mai. Or, dans le plus récent bloc de données reçu du SCT, les congés pris entre le 27 et le 30 avril sont comptés dans le total d’avril.

Comme l’indiquaient nos rapports antérieurs, c’est à l’Agence du revenu du Canada (ARC) qu’on retrouve la majeure partie des congés 699, soit (au 30 novembre) 42 % du coût total depuis le début de la pandémie. Le tableau 2 montre les cinq entités qui comptent le nombre le plus élevé d’heures utilisées par mois et leur pourcentage respectif du total des heures. La part de l’ARC dans le total des heures utilisées continue de décroître; de 73 % en mars à 14 % en novembre. La plupart des ministères ont déclaré le total d’heures le plus élevé en avril (19) ou en mai (36). Seuls six ministères ont déclaré un plus grand nombre d’heures utilisées en juin qu’en avril ou mai.

Tableau 2 : Ministères comptant les plus grands nombres d’heures utilisées – Heures et pourcentage du nombre total d’heures

 Mars 

 Avril 

Agence du revenu du Canada

2 602 265

73 %

Agence du revenu du Canada

3 389 246

61 %

Service correctionnel Canada

165 006

5 %

Service correctionnel Canada

340 442

6 %

Emploi et Développement social

141 487

4 %

Emploi et Développement social

187 081

3 %

Statistique Canada

118 608

3 %

GRC (personnel civil)

153 595

3 %

Agence des services frontaliers 

112 443

3 %

Immigration, Réfugiés et Citoyenneté

151 344

3 %

Total des 5 principales organisations

3 139 810

88 %

Total des 5 principales organisations

4 221 709

76 %

Mai

Juin

Agence du revenu du Canada

1 712 435

42 %

Agence du revenu du Canada

910 477

33 %

Service correctionnel Canada

356 256

9 %

Service correctionnel Canada

264 683

10 %

Emploi et Développement social

245 203

6 %

Défense nationale

155 575

6 %

Immigration, Réfugiés et Citoyenneté

145 628

4 %

Immigration, Réfugiés et Citoyenneté

139 698

5 %

Services publics et Approvisionnement

131 259

3 %

Emploi et Développement social

138 919

5 %

Total des 5 principales organisations

2 590 782

64 %

Total des 5 principales organisations

1 609 352

58 %

Juillet

Août

Agence du revenu du Canada

317 054

20 %

Agence du revenu du Canada

136 056

16 %

Service correctionnel Canada

189 117

12 %

Service correctionnel Canada

111 572

14 %

Défense nationale

122 619

8 %

Agence des services frontaliers 

88 066

11 %

Agence des services frontaliers 

103 206

6 %

Emploi et Développement social

60 870

7 %

Immigration, Réfugiés et Citoyenneté

96 066

6 %

GRC (personnel civil)

47 809

6 %

Total des 5 principales organisations

828 062

52 %

Total des 5 principales organisations

444 373

54 %

Septembre

Octobre

Service correctionnel Canada

119 190

18 %

Service correctionnel Canada

140 191

25 %

Agence du revenu du Canada

94 922

14 %

Défense nationale

102 363

18 %

Agence des services frontaliers 

72 783

11 %

Agence des services frontaliers 

59 607

10 %

Emploi et Développement social

43 221

7 %

Agence du revenu du Canada

58 466

10 %

Défense nationale

41 639

6 %

GRC (personnel civil)

26 272

5 %

Total des 5 principales organisations

371 754

57 %

Total des 5 principales organisations

386 899

68 %

Novembre

MARS À NOVEMBRE

Service correctionnel Canada

80 011

28 %

Agence du revenu du Canada

9 261 510

47 %

Agence des services frontaliers 

41 667

15 %

Service correctionnel Canada

1 766 468

9 %

Agence du revenu du Canada

40 590

14 %

Emploi et Développement social

943 104

5 %

Défense nationale

35 059

12 %

Agence des services frontaliers 

872 451

4 %

GRC (personnel civil)

14 148

5 %

Défense nationale

635 102

3 %

Total des 5 principales organisations

211 476

75 %

Total des 5 principales organisations

13 478 636

68 %

Sources : Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada et calculs du DPB

Comme on pouvait s’y attendre, les entités qui enregistrent les plus grands nombres d’heures de congé 699 utilisées sont en général celles qui comptent le plus grand nombre d’employés. Pour ce qui est de l’intensité de l’utilisation, cependant, certaines petites entités ont déclaré un nombre plus élevé d’heures de congé 699 par employé. Le tableau 3 présente le nombre moyen d’heures de congé 699 utilisé par employé des 10 entités affichant l’utilisation la plus intensive. Pour obtenir le nombre moyen d’heures par employé, le DPB a additionné toutes les heures de congé 699 utilisées entre le 15 mars et le 30 novembre et les a divisées par le nombre d’employés différents ayant utilisé le code 699 au moins une fois au cours de cette période. À noter que la moyenne à l’échelle de toutes les entités est de 169 heures par employé. Par conséquent, les 10 entités au tableau 3 sont toutes au-dessus de la moyenne. En particulier, le Bureau du secrétaire du gouverneur général fait quelque peu figure d’exception, les heures qu’il a déclarées étant plus de deux fois plus élevées que celles de la deuxième entité et près de quatre fois plus élevées que la moyenne à l’échelle de la fonction publique.

Tableau 3 : Nombre moyen d’heures de congé 699 par employé ayant utilisé le code 699 au moins une fois (entre mars et novembre 2020) – 10 premières entités

Entités

Nombre d’heures de congé par employé ayant pris un congé 699 

Bureau du secrétaire du gouverneur général

656

Opérations des enquêtes statistiques

265

Pétrole et gaz des Indiens du Canada

259

Commission des libérations conditionnelles 

250

Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada

230

Agence du revenu du Canada

225

Service administratif des tribunaux judiciaires

220

Défense nationale

212

Agriculture et Agroalimentaire Canada

191

Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada

176

Moyenne – ensemble de la fonction publique

169

Sources : Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada et calculs du DPB

Enfin, la figure 4 présente la ventilation des heures de congés 699 par type (congés pour des raisons liées à la technologie, congés de maladie, congés pour des raisons familiales, etc.).[vii] En excluant les heures pour lesquelles le motif n'est pas fourni, les limitations de travail formaient le motif principal d'utilisation du congé 699 au début de la pandémie (avril et mai), suivies des soins familiaux. Dans les mois suivants (juin à septembre), les soins familiaux sont devenus le motif principal d'utiliser le congé 699 (représentant entre 27 % et 34 % de tous les congés 699). Dans les deux derniers mois de données actuellement disponibles, la maladie est à présent le motif principal, représentant 26 % de tous les congés 699 en octobre et 38 % en novembre.[viii] Toutefois, depuis le début de la pandémie, la maladie ne représente que 6 % de toutes les heures consignées, tandis que les limitations de travail et les soins familiaux représentent 27 % et 20 % respectivement.

Figure 4 : Ventilation mensuelle des congés 699 par type

Figure 4 : Ventilation mensuelle des congés 699 par type

Source : Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada

Le DPB continuera de suivre la situation et de faire rapport sur les dépenses liées à l’utilisation de congés liés à la COVID-19 dans la fonction publique fédérale.

Annexe A


[iv] Le premier bloc de données fourni par le SCT concernait 62 entités, mais les données étaient ventilées par entité pour seulement 43 d’entre elles. Les 19 autres entités étaient regroupées sous la catégorie « Autres » afin de protéger les renseignements personnels concernant les congés liés à la COVID des employés des ministères ou organismes comptant au plus 10 employés ayant utilisé un congé 699.

[v] L’estimation dans le premier rapport du DPB (publié le 24 juillet 2020) comptabilisait un salaire moyen par employé par jour de seulement 309 $. Le coût moyen à l’échelle de l’administration fédérale est de 481 $ par employé par jour si l’on tient compte des cotisations de retraite, des avantages sociaux et d’autres coûts de personnel, et c’est le chiffre que le DPB a utilisé pour évaluer les coûts dans ses mises à jour du 24 août et du 1er décembre 2020, ainsi que dans celle-ci. Les coûts par ministère sont utilisés autant que possible. Les coûts par employé de l’ARC sont inférieurs à la moyenne et réduisent le coût moyen global.

[vii] La ventilation des données pour le mois de mars est moins détaillée, ce qui n'est pas surprenant étant donné le fait que même l'ARC n'a appliqué ces types de codes de congés 699 dans son système de suivi du temps qu'à partir de la première semaine d'avril. On ne sait toutefois pas clairement comment les organisations fédérales ont pu identifier ces heures de façon rétroactive, étant donné, comme on nous en informait, qu'en juillet seul deux ministères avaient des systèmes capables de produire une telle ventilation.

[viii] À partir de novembre 2020, une nouvelle catégorie a été introduite : Risque élevé. Cette catégorie regroupe les employés qui présentent un risque élevé de développer une maladie grave due à la COVID-19, telle que décrite par l’Agence de santé publique du Canada, ou qui ont une obligation de soins envers une personne qui est à risque élevé de développer une maladie grave due à la COVID-19. Cette nouvelle catégorie représente un peu plus du tiers des heures présentées sous la catégorie Maladie/Haut risque en novembre. Pour plus d’informations sur les catégories de congés, voir : https://www.canada.ca/fr/gouvernement/fonctionpublique/covid-19/maladie-conge-employes.html