[{"label":"Accueil","url":"https:\/\/www.pbo-dpb.ca\/fr"},{"label":"Analyses compl\u00e9mentaires","url":"https:\/\/www.pbo-dpb.ca\/fr\/additional-analyses--analyses-complementaires"},{"label":"Investissements du gouvernement f\u00e9d\u00e9ral dans les soins palliatifs","url":"https:\/\/www.pbo-dpb.ca\/fr\/additional-analyses--analyses-complementaires\/BLOG-2021-007--federal-investments-in-palliative-care--investissements-gouvernement-federal-dans-soins-palliatifs"}]

Investissements du gouvernement fédéral dans les soins palliatifs

Publiée le 18 décembre 2020

À la suite de la publication du rapport du Directeur parlementaire du budget (DPB) sur l’estimation des coûts du projet de loi C-7 (aide médicale à mourir), il a été demandé au DPB d’identifier les investissements effectués par le gouvernement fédéral dans les soins palliatifs depuis la légalisation de l’aide médicale à mourir au Canada.[i]

Cadre et plan d’action sur les soins palliatifs

Dans un premier temps, le 30 mai 2016, la députée de Sarnia-Lambton, Marilyn Gladu, a présenté le projet de loi privé C-277 Loi visant l’élaboration d’un cadre sur les soins palliatifs au Canada. Ce projet de loi a obtenu la sanction royale le 12 décembre 2017. Le préambule de cette loi explique « qu’une demande d’aide médicale à mourir ne peut être véritablement volontaire si le demandeur n’a pas accès à des soins palliatifs appropriés pour alléger ses souffrances ». Cette loi exige que le Ministre de la santé élabore un cadre sur les soins palliatifs et dépose un rapport au parlement dans l’année suivant l’adoption du projet de loi. Dans les cinq ans suivant le dépôt du cadre, le ministre doit déposer un autre rapport sur l’état des soins palliatifs au Canada.

Ainsi, le gouvernement a publié en décembre 2018 son cadre sur les soins palliatifs au Canada.[ii] À travers la demande d’information IR0554 (novembre 2020), le DPB a obtenu les coûts liés au développement de ce cadre, qui se sont chiffrés à 83 000 $ au courant de l’exercice financier 2018-2019. Ensuite, en août 2019 le gouvernement a publié un plan d’action sur les soins palliatifs, tel que promis dans son cadre.[iii] Ce dernier document a coûté 6 000 $ à produire au courant de l’exercice financier 2019-2020. Le cadre prévoit également que « Santé Canada établira le Bureau des soins palliatifs (BSP) pour fournir une coordination de haut niveau des activités à venir. Le BSP utilisera les ressources internes au moyen des fonds existants au sein de Santé Canada. » Le BSP a engendré des coûts de 33 000 $ de l’exercice 2016-2017 à aujourd’hui.[iv]

La demande d’information soumise à Santé Canada nous a aussi permis d’apprendre que le gouvernement a dépensé 38 000 $ au cours de l’exercice 2016-2017 sur des contrats externes dont un sondage sur les activités potentielles au niveau national pour améliorer les soins palliatifs et une exploration des priorités provinciales/territoriales en matière des soins palliatifs.

Finalement, les plus importantes dépenses réalisées par le gouvernement fédéral concernent le financement de différents projets pour appuyer les soins palliatifs. Le gouvernement a déboursé au total plus de 13 millions de dollars depuis 2016-2017, et prévoit que ce total va augmenter d’ici la fin de l’exercice 2020-2021, car d’autres projets sont encore en développement et n’ont pas été officiellement annoncés. Le tableau 1 présente une ventilation par exercice financier des dépenses effectuées à ce jour.

Investissements du gouvernement fédéral dans les soins palliatifs (2016-2017 à aujourd’hui)
Tableau 1
Catégorie 2016-2017 2017-2018 2018-2019 2019-2020 2020-2021 Total ($)
Cadre sur les soins palliatifs     83 087     83 087
Plan d'action sur les soins palliatifs       6 163   6 163
Contrats généraux 38 150         38 150
Bureau des soins palliatifs 2 000 3 000 11,046 9 565 7 395 33 006
Projets financés au moyen de subventions et contributions 868 521 1 839 000 3 165 400 4 501 684 3 192 628 13 567 233
Total 908 671 1 842 000 3 259 533 4 517 412 3 200 023 13 727 639
Source: Santé Canada

Accords bilatéraux

Par ailleurs, le Budget 2017 déposé à la Chambre des Communes le 22 mars 2017, annonçait un investissement de 6 milliards de dollars sur dix ans pour les soins à domicile et de 5 milliards dollars sur dix ans pour soutenir les initiatives en matière de santé mentale. Ces investissements ont pour but : « un meilleur accès aux services de soins à domicile, de soins en milieu communautaire et de soins palliatifs, ainsi qu'un meilleur soutien pour les aidants naturels, et à un meilleur accès à du soutien en matière de santé mentale. » Toujours selon le Budget 2017, le gouvernement entrevoyait sur un horizon de 5 ans les dépenses suivantes (Chapitre 3, page 224):

(Millions de $) 2017-2018 2018-2019 2019-2020 2020-2021 2021-2022
Soins à domicile et services de santé mentale 300 850 1 100 1 250 1 500
Source: Budget 2017, Ministère des Finances du Canada

En août 2017, les provinces et territoires (à l’exception du Québec) se sont entendus sur un énoncé de principes communs sur les priorités partagées en santé.[v] À la suite de cette entente, entre 2017 et 2019 le gouvernement fédéral a signé des accords de financement bilatéraux avec chaque province et territoire.[vi] Chaque province/territoire a élaboré un plan d’action, généralement annexé à l’entente bilatérale, qui précise la façon dont les montants transférés par le gouvernement fédéral seront utilisés. Or, seulement six provinces y ont indiqué des initiatives spécifiques aux soins palliatifs (ces provinces sont : la Colombie-Britannique, l’Alberta, la Saskatchewan, le Manitoba, le Nouveau-Brunswick et Terre-Neuve-et-Labrador). La somme des montants investis dans les initiatives propres aux soins palliatifs pour ces six provinces est de 170 millions de dollars sur l’horizon 2017-2018 à 2021-2022 selon les renseignements inclus dans leurs accords bilatéraux. Le tableau 2 présente les dépenses spécifiques à des initiatives de soins palliatifs telles que présentées dans les accords bilatéraux.

Initiatives spécifiques aux soins palliatifs selon les accords bilatéraux
Tableau 2
(Milliers de $) 2017-
2018
2018-
2019
2019-
2020
2020-
2021
2021-
2022
Total
Colombie-Britannique
Soins palliatifs et soins de fin de vie 4 930 11 810 12 800 12 800 17 710 60 050
Alberta
Augmenter l’accès aux soins palliatifs et de fin de vie 3 200 8 100 8 100 8 100 8 100 35 600
Saskatchewan
Améliorations visant les soins palliatifs 700 2 420 3 820 5 000 5 000 16 940
Manitoba
Services de soins palliatifs     600 2 000 3 600 6 200
Nouveau-Brunswick
Stratégie de soins palliatifs   2 500 3 000 3 000 3 000 11 500
Terre-Neuve-et-Labrador
Réseau intégré d'abord chez soi
Cliniciens supplémentaires pour les soins palliatifs et complexes 2 820 3 100 3 230 3 290 3 770 16 210
Accès amélioré aux soins palliatifs, complexes et liés à la démence   3 940 4 530 3 970 7 100 19 540
Amélioration des soins palliatifs et de fin de vie
Campagne de sensibilisation du public pour la planification des soins de santé avancée   100       100
Capacité de lits de soins palliatifs supplémentaires   1 100 1 100 1 100 1 100 4 400
TOTAL 11 650 33 070 37 180 39 260 49 380 170 540
Source: Accords de financement entre le Canada et les provinces sur les services de soins à domicile et de soins communautaires et en santé mentale et en toxicomanie

Pour les autres provinces et territoires, les soins palliatifs font généralement l’objet d’initiatives plus larges, comme par exemple élargir l’accès aux soins à domiciles en Ontario, qui inclut aussi les soins palliatifs et les soins de fin de vie à domicile. Il n’est malheureusement pas possible pour ces provinces et territoires d’obtenir le montant précis alloué aux soins palliatifs. En effet, la santé étant une compétence provinciale, Santé Canada n’a accès à la comptabilité par programme, ni le pouvoir de la demander. De la même façon, l’article 79.4 de la Loi sur le Parlement du Canada ne confère au DPB que le pouvoir de prendre connaissance de renseignements qui relèvent d’institutions, sociétés d’État ou ministères fédéraux. Le document compagnon « Annexe – Accords bilatéraux », téléchargeable sur le site Internet du DPB, contient des tableaux détaillant les montants alloués à toutes les initiatives financées par les accords bilatéraux par province/territoire, tels que présentés dans les annexes de ces accords.

Si on regarde les totaux des accords bilatéraux par province/territoire pour chaque exercice financier, on constate qu’ils sont presque identiques aux montants annoncés dans le Budget 2017. Le DPB a donc cherché à savoir, avec la demande d’information IR0554, la valeur des montants réellement déboursés par le gouvernement fédéral pour chaque exercice financier. Le tableau 3 présente cette ventilation par province/territoire par exercice financier. On y remarque que les montants sont généralement assez proches de ceux annoncés dans les accords bilatéraux.[vii] Il est à noter que les accords spécifient que l’enveloppe globale de chaque exercice est répartie entre les provinces et territoires d’après les prévisions trimestrielles préliminaires des populations respectives le 1er juillet de ce même exercice financier, publiées par Statistique Canada chaque année en septembre. Ceci explique principalement les divergences entre les montants annoncés et ceux réellement transférés.

Montants réellement transférés aux provinces/territoires en vertu des accords bilatéraux
Tableau 3
($) 2017-2018 2018-2019 2019-2020 2020-2021 Total
Colombie-Britannique 39 284 212 114 491 768 148 405 936 169 309 294 471 491 210
Alberta 35 160 909 98 789 976 127 920 777 145 436 400 407 308 062
Saskatchewan 9 512 913 26 653 621 34 369 076 38 767 058 109 302 668
Manitoba 10 897 695 31 013 664 40 075 581 45 364 240 127 351 180
Ontario 115 605 084 328 513 742 426 270 716 484 604 714 1 354 994 256
Québec 68 836 395 192 448 578 248 301 270 282 019 383 791 605 626
Nouveau-Brunswick 6 256 720 17 675 614 22 732 814 25 702 904 72 368 052
Île-du-Prince-Édouard 1 228 964 3 514 879 4 592 847 5 250 098 14 586 788
Nouvelle-Écosse 7 850 051 22 017 698 28 426 589 32 211 054 90 505 392
Terre-Neuve-et-Labrador 4 382 862 12 049 798 15 262 236 17 172 073 48 866 969
Nunavut 367 650 0 880 671 1 134 846 2 383 167
Territoires du Nord-Ouest 367 650 1 021 614 1 311 774 1 485 354 4 186 392
Yukon 309 967 928 377 1 195 538 1 383 098 3 816 980
Total 300 061 072 849 119 329 1 099 745 825 1 249 840 516 3 498 766 742
Budget 2017 300 000 000 850 000 000 1 100 000 000 1 250 000 000 3 500 000 000
Différence 61 072 - 880 671 - 254 175 - 159 484 - 1 233 258
Source: Santé Canada

On constate aussi dans le tableau 3 que le Nunavut n’a pas reçu de transfert pour l’exercice 2018-2019, ce qui s’explique probablement par le fait que l’accord bilatéral avec le gouvernement fédéral n’a été conclu qu’en mars 2019. Il faut noter que l’exercice financier 2020-2021 n’est pas encore terminé et que Santé Canada nous a avisé que le paiement du mois de novembre (le deuxième de deux paiements annuels) n’avait pas encore été versé au moment de répondre à la demande d’information, car les états financiers annuels requis aux sections 4.3.1(e) et 5.1.2(b) de l’accord bilatéral n’avaient pas encore été produits.[viii] Les Territoires du Nord-Ouest se trouvent dans la même situation. Puisque chaque versement est censé représenter 50 % du total annuel, il est possible que le montant réellement versé à ce jour pour l’exercice 2020-2021 ne soit que de 567 423 $ (soit la moitié de 1 134 846 $) pour le Nunavut et de 742 677 $ pour les Territoires du Nord-Ouest.

Conclusion

Pour terminer, le DPB a identifié un investissement total du gouvernement fédéral de 184 millions de dollars entre 2016 et aujourd’hui, spécifiquement pour les soins palliatifs. Le tableaux 4 présente l’investissement total en initiatives spécifiques aux soins palliatifs par exercice financier. Comme mentionné précédemment, ces chiffres sous-estiment l’investissement pour deux raisons. Dans un premier temps, les salaires versés aux employés de Santé Canada qui ont participé à la préparation du cadre et du plan d’action sur les soins palliatifs, ainsi qu’à ceux qui travaillent pour le nouveau Bureau des soins palliatifs ne sont pas inclus dans ce total. Puisque des ressources déjà existantes ont été réaffectées à ces tâches, Santé Canada n’a pas inclus leur coût dans sa réponse à notre demande d’information.

Investissement total du gouvernement fédéral dans les soins palliatifs
Tableau 4
(Milliers de $) 2017-2018 2018-2019 2019-2020 2020-2021 2021-2022 Total
Investissements du gouvernement fédéral dans les soins palliatifs 909 1 842 3 260 4 517 3 200 13 728
Initiatives spécifiques aux soins palliatifs dans les accords bilatéraux 11 650 33 070 37 180 39 260 49 380 170 540
TOTAL 12 559 34 912 40 440 43 777 52 580 184 268
Sources: Santé Canada et calculs du DPB

Dans un deuxième temps, les autres provinces qui n’ont pas identifié des initiatives spécifiques aux soins palliatifs dans les accords bilatéraux ont probablement néanmoins alloué des fonds pour augmenter l’offre de soins palliatifs à domicile. Si on suppose que ces provinces vont allouer aux soins palliatifs la même part du financement reçu pour les soins à domicile et les soins communautaires que les provinces qui ont identifié des initiatives spécifiques (en moyenne 16,2 %[ix]), il est possible qu’il y ait eu un investissement additionnel de 306 millions de dollars. Le tableau 5 présente les estimations des montants alloués aux soins palliatifs selon cette hypothèse.

Estimation des montants alloués aux initiatives en soins palliatifs en supposant la même allocation des fonds pour les soins à domicile que la moyenne des autres provinces
Tableau 5
(Milliers de $) 2017-2018 2018-2019 2019-2020 2020-2021 2021-2022 Total
Ontario 12 472 37 543 40 673 40 673 56 315 187 676
Québec 0 22 203 24 054 24 054 33 305 103 617
Île-du-Prince-Édouard 133 401 435 435 604 2 008
Nouvelle-Écosse 846 2 515 2 719 2 719 3 764 12 563
Yukon 34 102 110 110 152 508
Total 13 485 62 764 67 991 67 991 94 140 306 372
Source: Calculs du DPB
Nota: Le Nunavut et les Territoires du Nord-Ouest ne sont pas inclus dans le tableau car tous les fonds pour les soins à domicile sont alloués à des initiatives qui ne semblent pas englober directement les soins palliatifs.

Il est à noter néanmoins que le gouvernement du Québec avait promis en 2017 des groupes supplémentaires de soins palliatifs à domicile, mais qu’il a fallu attendre jusqu’à décembre 2019 pour qu’une entente soit conclue avec la Fédération des médecins omnipraticiens du Québec (FMOQ).[x] Par conséquent, l’estimation présentée pour le Québec dans le tableau 5 est fort probablement surévaluée pour les exercices 2018-2019 et 2019-2020.

Finalement, tous les accords bilatéraux conclus arrivent à échéance le 31 mars 2022 (à l’exception de celui du Nunavut qui échue le 31 mars 2023) et devront être renouvelés. La somme des montants présentés dans les accords bilatéraux correspond au total de 5 milliards de dollars annoncé dans le Budget de 2017 pour l’horizon de 2017-2018 à 2021-2022. Puisque le gouvernement a promis dans le Budget de 2017 un investissement de 11 milliards sur 10 ans, dont 6 milliards pour les soins à domicile et 5 milliards pour les initiatives en matière de santé mentale et de toxicomanie, on peut supposer que le renouvellement des ententes allouera encore un montant de 3 milliards aux soins à domicile. En supposant que les provinces et territoires allouent encore 16,2 % de ces fonds à des initiatives spécifiques aux soins palliatifs, on peut espérer un investissement dans les soins palliatifs de 485 millions de dollars entre 2022-2023 et 2026-2027.

Annexe

 

[i] Le projet de loi C-14 « Loi modifiant le Code criminel et apportant des modifications connexes à d'autres lois (aide médicale à mourir) » a été introduit le 14 avril 2016 et a obtenu la sanction royale le 17 juin 2016.

[iv] Comme mentionné dans le cadre sur les soins palliatifs, le BSP utilise les ressources internes au moyen des fonds existants au sein de Santé Canada. Par conséquent, tous les montants que nous avons présentés dans ce paragraphe ne correspondent qu’à des coûts engendrés à l’externe (par exemple : la tenue de consultations, des frais de traduction, de conception graphique et d’impression, etc.). Nous ne savons pas combien d’employés (en termes d’emplois équivalents plein temps) ont travaillé sur ces projets, mais il est évident que les coûts seraient plus élevés si nous tenions compte du salaire versé à ces employés.

[v] https://www.canada.ca/fr/sante-canada/organisation/transparence/ententes-en-matiere-de-sante/principes-priorites-partagees-sante.html. Le gouvernement du Canada et le gouvernement du Québec ont convenu le 10 mars 2017 d'une entente asymétrique distincte de cet énoncé de principes, basé sur l’entente asymétrique de septembre 2004.

[vi] Il est possible de consulter le texte de chacune des ententes à l’adresse suivante : https://www.canada.ca/fr/sante-canada/organisation/transparence/ententes-en-matiere-de-sante/priorites-partagees-matiere-sante.html

[vii] Les montants par province/territoire pour les exercices 2018-2019 et 2019-2020 ont aussi pu être validés en consultant les Comptes publics du Canada, Volume III, Section 6 : Paiements de transfert (https://www.tpsgc-pwgsc.gc.ca/recgen/cpc-pac/index-fra.html)

[viii] Pour recevoir le financement annuel, les provinces doivent aussi collaborer avec l’Institut canadien d’information sur la santé (ICIS) qui a été mandaté pour élaborer des indicateurs pancanadiens visant à mesurer les progrès réalisés dans l’accès à ces secteurs des soins de santé. Les rapports de l’ICIS sont disponibles à l’adresse suivante : https://www.cihi.ca/fr/priorites-partagees-en-sante

[ix] La moyenne est pondérée par le montant total reçu pour les soins à domiciles et les soins communautaires.

[x] Radio-Canada (2019, 4 déc.). « Québec et les omnipraticiens s’entendent sur les soins palliatifs à domicile » https://ici.radio-canada.ca/nouvelle/1417448/quebec-et-les-omnipraticiens-sentendent-sur-les-soins-palliatifs-a-domicile